潘安：總體規(guī)劃改革新思路和新要求

11月19日下午，由中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)承辦的2017中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)之專(zhuān)題會(huì)議二十“總規(guī)改革 繼往開(kāi)來(lái)”在展覽中心3號(hào)館二層多功能廳舉行。廣州市人民政府原副秘書(shū)長(zhǎng)潘安做題為《總體規(guī)劃改革新思路和新要求》的報(bào)告。潘安認(rèn)為，城市總體規(guī)劃要成為“看得見(jiàn)、摸得著、抓得住、行的通、改的過(guò)、穩(wěn)得住、不偏不倚的反應(yīng)各行各業(yè)空間需求的城市中長(zhǎng)期規(guī)劃”。

總規(guī)要打破部門(mén)藩籬 共謀城市未來(lái)

總規(guī)的核心思想就是要打破部門(mén)的藩籬，從規(guī)劃時(shí)做起，不要局限于本部門(mén)的利益，要從城市的利益考慮你的規(guī)劃。提出了四點(diǎn)看法：

一是一個(gè)空間，一級(jí)政府，一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖干到底。要考慮所有的因素，在總規(guī)里面能體現(xiàn)和反映出來(lái)，這是總規(guī)改革很重要的一個(gè)因素。

二是建立分層體系。在規(guī)劃整個(gè)管理體系上通過(guò)總規(guī)建立一個(gè)分層管理體系，每一層政府各自守住底線(xiàn)與需求。中央政府和地方政府分層治理，這是總規(guī)改革很美好的愿望。

三是共謀城市未來(lái)。希望大家能夠在一起來(lái)謀劃城市的未來(lái)，要求有共同的語(yǔ)言。講的清楚，能夠交流，這也是總規(guī)里面需要調(diào)整和改革的內(nèi)容。

四是創(chuàng)新治理模式。要分層管理，地方政府和中央政府要各司其職，屬于地方政府管的范圍一定要放在地方政府這個(gè)范圍里面去管。共管的事務(wù)要量化，屬于地方政府的事務(wù)不納入總規(guī)范疇。

總規(guī)就是地方政府的執(zhí)政綱領(lǐng)，這個(gè)城市將來(lái)怎么辦，是總規(guī)要回答的問(wèn)題。控規(guī)是地方政府行政的執(zhí)法依據(jù)。要把控規(guī)和總規(guī)之間的關(guān)系分清楚，才能清楚總規(guī)在干什么，總規(guī)怎么編。

總規(guī)要反應(yīng)各行各業(yè)空間需求 引領(lǐng)城市發(fā)展

總規(guī)要看得見(jiàn)，摸得著，抓得住，行得通，改得動(dòng)，穩(wěn)得住，不偏不倚地反映各行各業(yè)空間需求的城市中長(zhǎng)期規(guī)劃。

總規(guī)要控制這個(gè)城市15年的發(fā)展，預(yù)測(cè)和實(shí)際之間會(huì)出現(xiàn)一個(gè)縫隙，怎么樣建立一套行政機(jī)制，讓總規(guī)既能控制城市發(fā)展，又能夠按照實(shí)際情況做適當(dāng)調(diào)整，這是總規(guī)要做的事。

一個(gè)非常有用的總體規(guī)劃，首先要重構(gòu)規(guī)劃語(yǔ)言系統(tǒng)，二是重構(gòu)空間治理機(jī)制，三是重構(gòu)全域體系，四是改變?nèi)丝谝?guī)模的概念。過(guò)去我們老是把人口和用地掛鉤，使我們?cè)诔鞘幸?guī)劃的研究過(guò)程中不能很客觀地研究這個(gè)城市的人口發(fā)展動(dòng)向。

總體規(guī)劃是統(tǒng)籌全域的愿景和發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，整合所有涉及空間領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)劃，形成統(tǒng)一的規(guī)劃引導(dǎo)要素和控制底線(xiàn)要素，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底，總規(guī)規(guī)劃就兩件事情，第一是引導(dǎo)，第二是控制。引導(dǎo)就是你這個(gè)城市到底怎么發(fā)展，控制就是控制我們的生態(tài)、日益稀缺的資源不能再稀缺下去。

一個(gè)好的總規(guī)至少能做到四點(diǎn)：上級(jí)政府知道你要干什么，本級(jí)政府要知道怎么干，相關(guān)部門(mén)知道如何協(xié)調(diào)和配合怎么來(lái)干，社會(huì)各界知道如何評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

城市定位、城市目標(biāo)、城市愿景是非常宏大的，如果不把這些目標(biāo)、愿景量化，很難讓人知道你要想干什么。確定目標(biāo)沒(méi)問(wèn)題，確定再宏大的目標(biāo)都沒(méi)有問(wèn)題，但是總體規(guī)劃是有實(shí)施年限的，要達(dá)到什么樣的指標(biāo)你才能實(shí)現(xiàn)你的目標(biāo)，這是總體規(guī)劃在確定目標(biāo)的時(shí)候一定要回答的問(wèn)題。

2020年全國(guó)要建成小康社會(huì)，什么是小康社會(huì)？要有一個(gè)約束性的指標(biāo)來(lái)考核你有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。諸如此類(lèi)的目標(biāo)我們?cè)谧隹傮w規(guī)劃的時(shí)候要特別小心。

共同守望 助力“多規(guī)合一”

除了目標(biāo)，總體規(guī)劃一定要引領(lǐng)城市發(fā)展以外，還有一個(gè)規(guī)劃管控。我們一直在說(shuō)城市規(guī)劃一定是雙目標(biāo)的，首先要促生產(chǎn)，第二是保生態(tài)。

這次總體規(guī)劃改革很重要的一個(gè)內(nèi)容是希望戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃能夠合為一體。

解決體制問(wèn)題以后，“多規(guī)合一”應(yīng)該在總體規(guī)劃里面得到滿(mǎn)足。

這次總規(guī)改革對(duì)規(guī)劃內(nèi)容影響最大的是分層管層級(jí)管理。層級(jí)管理就是應(yīng)該放到哪一級(jí)政府去干。凡是不屬于中央事權(quán)管理內(nèi)的內(nèi)容全部放在下一個(gè)層次，以此來(lái)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性。

空間治理，有一個(gè)社會(huì)治理的概念，這個(gè)概念的來(lái)源是十八屆三中全會(huì)提出來(lái)的，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。規(guī)劃是一種協(xié)調(diào)空間發(fā)展的公共政策，是城鄉(xiāng)空間治理的有效抓手。以前出現(xiàn)“多規(guī)合一”分離的原因是大家不聚焦，社會(huì)治理需要大家聚焦，它需要政府和社會(huì)各方面共同協(xié)作，出現(xiàn)了問(wèn)題，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

現(xiàn)在的四個(gè)主要規(guī)劃，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，這四個(gè)規(guī)劃的類(lèi)別、形象都是不同的，相互之間是咬合的。國(guó)土部門(mén)，區(qū)國(guó)土分局、市國(guó)土局到國(guó)土資源部這條線(xiàn)非常強(qiáng)硬，它和城市規(guī)劃，和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間的聯(lián)系非常弱，由于縱向的剛性導(dǎo)致它沒(méi)有靈活性，就沒(méi)有辦法和城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，所以才形成了多規(guī)不合一的現(xiàn)象。

孟子說(shuō)守望相助，我們叫共同守望。希望上級(jí)政府、本級(jí)政府、政府各個(gè)部門(mén)都守望一本規(guī)劃，這樣城市才有可能發(fā)展。

全空間、全方位、全要素編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃

城市總體規(guī)劃不能再只做城市了。理由有兩個(gè)，第一個(gè)是現(xiàn)代城市的城市空間和生態(tài)空間已經(jīng)犬牙交錯(cuò)，不可分割。第二是要像做城市規(guī)劃那樣做生態(tài)空間。因此，現(xiàn)在的城市規(guī)劃一定是城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃就需要全空間全要素全方位，包括農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地一起做，才能得到最大效益。

總體規(guī)劃改革的思路和要求中，需要改變?nèi)丝谝?guī)模的概念，改變空間格局的概念，城市空間格局的確定需要全社會(huì)共同參與，以及需要改變生態(tài)系統(tǒng)的概念，生態(tài)系統(tǒng)需要與人的需求并重。

編制理念：貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念。

編制體系：多規(guī)合一。

編制范圍：全域規(guī)劃。

編制內(nèi)容：事權(quán)掛鉤，突出底線(xiàn)思維。

規(guī)劃審批：按事權(quán)管理。

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