以高效能治理推進城市內(nèi)涵式發(fā)展

2025-08-25

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不久前召開的中央城市工作會議指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。當前和今后一個時期城市工作要以堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。城市既是擴內(nèi)需促投資、穩(wěn)就業(yè)惠民生、建設強大國內(nèi)市場的重要載體，也是經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體。習近平總書記關于城市內(nèi)涵式發(fā)展的重要論述，是習近平經(jīng)濟思想的重要內(nèi)容。城市發(fā)展，治理優(yōu)先。堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，很重要的一點就是要改變重建設、輕治理的狀況，在更加注重治理投入過程中，著力提升治理效能，圍繞高效能治理優(yōu)化城市規(guī)劃、建設和管理資源配置，健全體制機制，創(chuàng)新工作方式方法。

把握城市高效能治理的主要特征

高效能治理是城市內(nèi)涵式發(fā)展的應有之義和重要目標。城市高效能治理，是與城市低效治理、無效治理相對應的概念，它強調(diào)要以城市治理價值體系、組織體系、制度體系和運行體系的系統(tǒng)優(yōu)化為目標牽引，推動城市治理實現(xiàn)人民性、及時性、認可性、經(jīng)濟性、精準性、協(xié)同性、系統(tǒng)性和規(guī)范性的有機統(tǒng)一，全面降低治理成本，提升城市各領域各層面治理效率、效果和效益。

一是治理取向的人民性。這是由人民城市的本質(zhì)決定的。城市發(fā)展的出發(fā)點和落腳點是人民，要求人民城市人民建、人民城市為人民。人民群眾是參與城市治理的主體，也是評價、監(jiān)督治理效能的主體。城市居民的滿意度是衡量治理效能高低的試金石。具體而言，城市居民的獲得感、幸福感、安全感是城市高效能治理的基本評價維度。

二是治理行為的及時性?？焖倩貞?、及時采取有效措施，是評價城市治理效果好壞、治理效能高低的重要維度。城市高效能治理要求治理主體對城市居民提出的合理訴求快速及時反應。實現(xiàn)高效能治理既要注重“民有所呼、我有所應”的快速回應式治理，更要注重通過深入細致工作準確預判，主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，走向未訴先辦、主動治理。把基層作為城市高效能治理落地和實施的重心，既要防止基層治理被動應對，更要防止推諉扯皮、久拖不決。

三是治理結果的認可性。所謂認可性，就是問題的處理結果得到當事人的認可、滿足城市居民合理訴求的程度。對于合理訴求，條件具備的要幫助解決到位，暫時不具備條件完全解決到位的，則要盡量幫助紓困解難，并給予充分解釋，創(chuàng)造條件逐步加以解決，取得居民的理解；對于不合理的訴求，不能簡單一推了之，也要充分溝通說明，爭取群眾理解。

四是治理投入的經(jīng)濟性。治理投入是否經(jīng)濟、節(jié)約，也是檢驗治理效能高低的一個重要方面。為此，治理投入與治理產(chǎn)出比是評估治理效能高低的重要指標。要以盡可能少的投入實現(xiàn)更高的產(chǎn)出，實現(xiàn)城市治理低成本、高效益。要統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，不能只顧一點不及其余，防止解決一個問題卻帶來其他新的問題。

五是治理對象的精準性。城市治理的主要對象是特定的公共事務和公共問題，既有對特定人群利益訴求的滿足，也有對相關社會矛盾的協(xié)調(diào)處理，更有對公共安全風險的預防和處置。城市高效能治理要求精準識別治理對象、準確判斷治理任務的性質(zhì)，“一把鑰匙開一把鎖”，不能大而化之，防止粗放式治理、走過場式治理。

六是治理主體的協(xié)同性。城市高效能治理需要治理體系中的各類主體協(xié)同聯(lián)動。高效能治理必須堅持黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與，既要發(fā)揮黨委和政府的作用，也要充分調(diào)動社會各方面力量廣泛參與，理順各個治理主體的權責關系，各就各位、履職盡責，既不缺位也不越位，不推諉扯皮、不相互掣肘，形成城市治理的合力。

七是治理方法的系統(tǒng)性。城市工作是一個系統(tǒng)工程。城市發(fā)展中的很多問題具有綜合性、復雜性，一個看似很小的問題往往涉及諸多方面，因此，需要深入研究問題的成因、癥結，堅持系統(tǒng)觀念，既找準病灶、突出重點，注重源頭治理，又堅持多措并舉、綜合施策，做到全生命周期治理，實現(xiàn)事前、事中和事后全流程閉環(huán)治理，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。同時，還要綜合運用自治、法治、德治手段，推進城市綜合治理。

八是治理方式的規(guī)范性。治理方式是否規(guī)范，也是檢驗治理效能高低的一個重要方面。實現(xiàn)高效能治理應更加注重運用法治思維和法治方式，用好政策法規(guī)，要求領導干部依法辦事、依法管理，引導居民依法理性表達訴求、維護權益，使用法律手段定分止爭，不留后遺癥。堅持法治和德治相結合，充分運用道德倫理、居民公約等規(guī)范居民行為、理順社會情緒、化解社會矛盾、處理社會問題、促進社會和諧。

人民性、及時性、認可性、經(jīng)濟性是高效能治理的本質(zhì)特征，而精準性、協(xié)同性、系統(tǒng)性和規(guī)范性則是高效能治理的方法路徑。高效能治理是投入較少、產(chǎn)出較多的低成本、高效益的治理，是能夠迅速解決問題、滿足居民合理訴求的高效率治理，是能夠取得經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)、文化、安全等多方面良好綜合效果的治理。這是解決當前城市治理中存在的諸多問題尤其是“大城市病”的有效方式，對于推進大城市、超大城市和特大城市內(nèi)涵式發(fā)展特別重要。

高效能治理貫穿城市建設全過程

高效能治理貫穿城市規(guī)劃建設全過程，與創(chuàng)新城市、宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市和智慧城市建設發(fā)展息息相關，涉及城市居民生產(chǎn)、生活、生態(tài)各個方面，其中既有對人、物、空間、環(huán)境、活動等的有形治理，也有涉及社會關系、社會心理、社會風尚等的無形治理。

一是交通出行。由于城市面積和人口規(guī)模擴大，交通在城市居民生產(chǎn)生活中占有重要地位。通行是否便利、交通是否順暢已經(jīng)成為衡量城市治理效能的一個非常重要的指標。當前各大城市普遍存在職住分離，交通出行壓力大，表現(xiàn)為公共汽車、地鐵線路和站點設置不夠合理，上下班高峰時道路擁擠不堪，缺少停車位、充電樁，停車、充電不方便等。交通領域的難點痛點就是城市治理工作的重點。

二是公共服務。習近平總書記指出，城市的核心是人，關鍵是十二個字：衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)。城市治理就要圍繞這十二個字做文章，要寓高效能治理于高水平公共服務之中，讓城市居民能夠享受到方便快捷價廉質(zhì)優(yōu)的公共服務。居民享受了高水平高質(zhì)量的公共服務，人們心情就會舒暢、社會關系就會和順。要適應人口形勢和社會需求結構變化，大力發(fā)展健康、家政等生活性服務業(yè)，完善城市商業(yè)布局，加快打造15分鐘“生活服務圈”。著力解決好“一老一小”問題，合理規(guī)劃和配置教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源，健全養(yǎng)老服務體系，發(fā)展托幼一體服務，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務，提高公共服務的可及性。重點做好困難群眾、特殊群體的基本保障。

三是生態(tài)環(huán)境。做好城市生態(tài)環(huán)境治理，一方面要還欠賬，著力解決好城市空氣、土壤、水污染問題，防止噪聲污染、餐飲油煙、建筑垃圾私拉亂倒等問題，減少城市廢氣、廢物排放，為城市居民營造干凈整潔有序的生產(chǎn)生活空間。另一方面要致力于城市的綠化、彩化和美化，將綠色低碳生態(tài)宜居理念融入城市建設管理之中，科學規(guī)劃城市空間，建設人與自然和諧共生的花園城市、公園城市，讓城市居民能夠推窗見綠、出門入園、親近自然，在城市中享受人與自然和諧共生的綠色生活、美好生活。

四是社會治安。社會治安領域的高效能治理，主要包括防范和處置社會矛盾、社會沖突事件、偷盜搶劫詐騙、網(wǎng)絡輿情熱點等。在這一過程中，要做好社會面的社會治安工作，加強社會治安整體防控，有效防范涉及金融、房地產(chǎn)、勞動關系等領域社會穩(wěn)定風險，及時妥善處置重大突發(fā)事件，嚴密防范極端事件，維護日常社會平穩(wěn)有序運轉(zhuǎn)，確保城市居民安居樂業(yè)、生活幸福。切實加強高校、網(wǎng)絡、民族、宗教等重點領域工作，防止單一事件引發(fā)連鎖反應。

五是公共安全。城市公共安全治理主要是指城市運轉(zhuǎn)和城市發(fā)展中的安全風險治理。在城市運轉(zhuǎn)中，水電氣運等城市生命線的安全保障，城市建筑特別是高層建筑的質(zhì)量、消防、高空拋物治理，緊急避險通道和緊急避險場所建設，地下管網(wǎng)和地鐵安全保障，城市防洪體系和內(nèi)澇治理，都是維護城市公共安全的重點。我國很多城市地下管網(wǎng)已經(jīng)老化，有的進入使用的最高年限，這些管網(wǎng)亟待更換更新。由于全球氣候變暖，極端天氣頻繁出現(xiàn)，城市防汛防澇亦不容忽視。

提升城市治理效能，推進城市內(nèi)涵式發(fā)展，超大特大城市的任務更加復雜繁重。按照城區(qū)常住人口規(guī)模，500萬至1000萬人口的為特大城市，1000萬以上人口的為超大城市。截至2023年末，我國常住人口超過500萬的城市有29個，超過1000萬的城市有11個。超大特大城市建成區(qū)面積大、人口密度高、建筑和設施設備多，城市日常運轉(zhuǎn)保障壓力大，經(jīng)濟社會文化活動頻度高，社會利益關系復雜，社會群體差異性大，群體需求多元多樣多變，既給城市高效能治理帶來更重任務、更大難度，也對城市高效能治理提出更緊迫要求、更嚴格標準。

立足中國實際深化改革創(chuàng)新

目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達67%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為50%左右，二者之間仍有較大差距。如何鞏固常住人口城鎮(zhèn)化水平、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，需要加大改革創(chuàng)新力度。經(jīng)過多年努力，我國城市發(fā)展不少方面已經(jīng)超過發(fā)達國家，特別是在硬件建設方面一些城市走到了世界前列。面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，我國和發(fā)達國家處在同一條起跑線上，必須更多立足中國實際，依靠自主探索，積累高效治理經(jīng)驗，提升治理效能。

一要堅持以人民為中心。習近平總書記強調(diào)，要堅持人民城市人民建、人民城市為人民。中央城市工作會議明確提出，建設現(xiàn)代化人民城市。努力建設現(xiàn)代化人民城市既是走出中國特色城市現(xiàn)代化新路子的重要目標也是內(nèi)在要求。我國是社會主義國家，城市發(fā)展必須把牢社會主義大方向，讓全體城市居民生活更美好。這就要求我們的城市治理必須更加注重以人為本，把實現(xiàn)人民群眾對美好生活向往作為城市工作的出發(fā)點和落腳點，扎實推進全體人民共同富裕，促進人的全面發(fā)展。要著力解決城市居民生產(chǎn)生活中的急難愁盼問題，著力維護好、解決好進城農(nóng)民“三權”，遵循城市發(fā)展規(guī)律，保持歷史耐心，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間進退自如，基本生活都有切實保障。加大城中村和危舊房改造力度，加快城市更新。解決好新就業(yè)群體、特殊群體等不同社會群體多樣化合理訴求，加強心理健康教育和咨詢服務。

二要堅持系統(tǒng)觀念。城市高效能治理貫穿于現(xiàn)代化人民城市建設六個目標要求之中，體現(xiàn)在城市規(guī)劃、建設、運營和管理各個環(huán)節(jié)。因此，高效能治理必須統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)聯(lián)動，做到規(guī)劃、建設、運營和管理等城市發(fā)展的不同環(huán)節(jié)有效銜接、相互貫通，做到政府、市場和社會全面參與，既各負其責又有效配合。必須尊重歷史、立足當下、面向未來，因城施策，統(tǒng)籌謀劃過去、現(xiàn)在和未來，既有全面治理也有重點治理，在全面治理中突出重點治理、以重點治理帶動全面治理。當前，一些城市既存在內(nèi)澇積水、交通擁堵、職住失衡等老問題，又面臨老齡化加劇、群眾訴求多樣等新挑戰(zhàn)。這就需要強化源頭治理、綜合施策，規(guī)劃設計上更加注重前瞻性協(xié)同性，功能布局上更加注重產(chǎn)城融合，管理服務上更加注重柔性治理、人文關懷。

三要堅持底線思維。城市是現(xiàn)代化建設的主陣地，也是各類風險高度聚集之地，城市的現(xiàn)代性和其風險性、脆弱性交織疊加。從生成原因看，自然風險、技術風險、人為風險不僅發(fā)生概率高，而且相互影響、相互加強。從表現(xiàn)領域看，既有經(jīng)濟風險、生態(tài)環(huán)境風險和社會風險，也有意識形態(tài)風險等，處置不當就會擴散、升級、轉(zhuǎn)化。從可能的危害程度看，既有常規(guī)風險，也有超常規(guī)風險，即通常所謂的“灰犀?！笔录汀昂谔禊Z”事件。因此，必須通過高效能治理，牢牢守住城市安全底線。堅持城市治理的底線思維，要有強烈的風險意識和憂患意識，把安全理念融入城市規(guī)劃建設管理全過程各方面。既要提高城市公共安全標準，推進城市基礎設施生命線安全工程建設，加快老舊管線改造升級，全面提升房屋安全保障水平，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理，還要加強城市風險治理和應急管理，抓好城市居民風險防范、應急避險宣傳教育，建設“平急兩用”公共基礎設施，科學制定突發(fā)事件應急預案，完善突發(fā)事件應對體系。

四要堅持強化科技支撐。城市現(xiàn)代化離不開現(xiàn)代科技支撐，這種支撐既體現(xiàn)在城市建設中，也體現(xiàn)在城市治理上。要善于利用現(xiàn)代科學技術特別是信息技術在民生保障和公共服務中的優(yōu)勢，推廣“網(wǎng)上辦”“掌上辦”“自助辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”等。大力倡導推廣綠色科技，對能源、管網(wǎng)、交通等基礎設施實行綠色低碳改造。發(fā)揮現(xiàn)代信息技術在態(tài)勢感知、分析研判方面的優(yōu)勢，健全常態(tài)化風險隱患監(jiān)測預警、排查整治機制。運用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術，為城市治理裝上“千里眼”“順風耳”，構建“城市生命指征體系”，用好市民服務熱線等機制，不斷創(chuàng)新治理理念、模式、手段，提升城市治理智慧化精細化水平和治理效能。

五要堅持夯實基層基礎。城市治理的重心在基層社區(qū)。要充分調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)建設與治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，探索社區(qū)黨組織領導下的居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務企業(yè)協(xié)調(diào)運行新模式。推動城市治理資源下沉、力量下傾，建強社區(qū)工作者隊伍，建好社區(qū)服務中心和智慧信息服務平臺。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，用好“四下基層”工作方法，推廣“接訴即辦”“未訴先辦”等有益做法，走好新時代群眾路線，寓管理于服務之中。城市基層治理要肯下“繡花功夫”，以服務群眾、解決問題的細心、耐心、巧心，換來城市居民的放心、安心和舒心，從而贏得人民群眾的認可。

歷史和現(xiàn)實充分證明，黨的領導是人民城市建設的根本保證和最大優(yōu)勢。實現(xiàn)城市高效能治理，必須堅持黨的全面領導。中央城市工作會議強調(diào)，要進一步健全領導體制和工作機制，增強城市政策協(xié)同性，強化各方面執(zhí)行力。要樹立和踐行正確政績觀，建立健全科學的城市發(fā)展評價體系，加強城市工作隊伍素質(zhì)和能力建設，激勵廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為。這些部署和要求既是對城市工作各個方面的總體要求，也是對城市高效能治理的具體要求。要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，健全城市治理體制機制，理順城市治理主體之間的權責邊界，著力解決好城市治理中的多頭治理、無人治理、過度治理、治理失效等問題，著力解決好“看得見的管不了、管得了的看不見”“有利的事情爭著管、無利的事情無人管”等“老大難”問題；開展城市治理效能評估，立足城市自身實際，科學設置治理效能評價指標體系，注重定量與定性相結合、內(nèi)部評價與外部評價相結合，試點先行，不斷提高城市治理效能評價的科學性、準確性，通過治理效能評估促進城市治理效能提升。

【本文來源：經(jīng)濟日報作者：龔維斌作者系中央黨校（國家行政學院）副校（院）長、教授】

參考資源：中國經(jīng)濟網(wǎng)