中共中央國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見

2025-08-29

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中共中央　國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見

（2025年8月15日）

城市是現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體、人民幸福生活的重要空間。我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。為加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，貫徹落實中央城市工作會議精神，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，認真踐行人民城市理念，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，以推動城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。

工作中要做到：轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展；轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入；轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

主要目標(biāo)是：到2030年，現(xiàn)代化人民城市建設(shè)取得重要進展，適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展的政策制度不斷完善，新舊動能加快轉(zhuǎn)換，人居品質(zhì)明顯提升，綠色轉(zhuǎn)型深入推進，安全基礎(chǔ)有力夯實，文化魅力充分彰顯，治理水平大幅提高；到2035年，現(xiàn)代化人民城市基本建成。

二、優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系

（一）穩(wěn)妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展。發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)城市群打造世界級城市群，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、長江中游城市群等成為高質(zhì)量發(fā)展增長極，增強中西部和東北的城市群、都市圈對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用，促進城市間定位錯位互補、設(shè)施互聯(lián)互通、治理聯(lián)動協(xié)作。加強城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，優(yōu)化城市群之間產(chǎn)業(yè)分工和空間聯(lián)系。發(fā)展壯大現(xiàn)代化都市圈，支持有條件的地方推進同城化發(fā)展，建立健全同城化發(fā)展體制機制，深化經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，促進通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、公共服務(wù)便利共享。

（二）增強超大特大城市綜合競爭力。推動超大特大城市按照國家批準(zhǔn)明確的功能定位做強做精核心功能，控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。支持超大特大城市結(jié)合實際推進制度創(chuàng)新。支持部分超大特大城市增強對全球高端生產(chǎn)要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技創(chuàng)新平臺基地，提升原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新能力。推動有條件的省份培育發(fā)展省域副中心城市。

（三）提高中小城市和縣城承載能力。推動中小城市結(jié)合常住人口變動趨勢，動態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。適時調(diào)整擴大經(jīng)濟規(guī)模大、人口增長快的縣級市和特大鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限。推動人口持續(xù)流出的城市和資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。支持邊境城鎮(zhèn)增強穩(wěn)邊固邊、人口集聚、安全發(fā)展能力。統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

三、培育壯大城市發(fā)展新動能

（四）因城施策增強城市發(fā)展動力。立足城市資源稟賦和基礎(chǔ)條件，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。加強原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，強化科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同，統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大、未來產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。加快建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心和區(qū)域科技創(chuàng)新中心。深入實施國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展工程。培育壯大先進制造業(yè)集群。發(fā)展智能建造，培育現(xiàn)代化建筑產(chǎn)業(yè)鏈，加快推動建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級。大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動生活性服務(wù)業(yè)補齊短板、提高水平。發(fā)展首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、低空經(jīng)濟，培育消費新場景。深化國際消費中心城市建設(shè)。

（五）激活城市存量資源潛力。全面摸清城市房屋、設(shè)施、土地等資產(chǎn)資源底數(shù)。改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋，建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整機制。加強和規(guī)范存量城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理，提高運行效能。優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集、整合、置換和登記政策，盤活利用存量低效用地。

（六）建立可持續(xù)的城市建設(shè)運營投融資體系。落實地方政府主體責(zé)任，統(tǒng)籌財政資金、社會資本和金融等資金渠道。對涉及重大安全和基本民生保障的，中央財政加大專項轉(zhuǎn)移支付支持力度，中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)補助。創(chuàng)新財政金融政策工具，吸引和規(guī)范社會資金參與，穩(wěn)慎推進公用事業(yè)價格改革。強化中長期信貸供給，發(fā)揮債券市場、股票市場融資功能，鼓勵保險、信托等機構(gòu)提供金融服務(wù)。加快融資平臺改革轉(zhuǎn)型，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。

（七）提升城市對外開放合作水平。優(yōu)化城市開放環(huán)境和服務(wù)，營造國際化城市生活空間。打造國際性綜合交通樞紐城市。支持有條件的城市承擔(dān)重大外事外交活動，吸引有影響力的國際組織落戶。結(jié)合高質(zhì)量共建“一帶一路”，建設(shè)一批國際門戶樞紐城市和區(qū)域性開放節(jié)點城市。加強人居領(lǐng)域國際交流合作，持續(xù)提升世界城市日、全球可持續(xù)發(fā)展城市獎（上海獎）影響力。

四、營造高品質(zhì)城市生活空間

（八）系統(tǒng)推進“好房子”和完整社區(qū)建設(shè)。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，更好滿足群眾剛性和多樣化改善性住房需求。全鏈條提升住房設(shè)計、建造、維護、服務(wù)水平，大力推進安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”建設(shè)。實施物業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升行動。穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建。持續(xù)推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，建設(shè)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、商務(wù)社區(qū)。加快建設(shè)完整社區(qū)，完善城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建城市便民生活圈?？茖W(xué)制定實施城市更新專項規(guī)劃，一體化推進城市體檢和城市更新，創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好城市環(huán)境，促進產(chǎn)城融合、職住平衡。

（九）完善城市基礎(chǔ)設(shè)施。優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能，加強系統(tǒng)集成。高效利用城市地下空間，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。加快城市地下管線管網(wǎng)建設(shè)改造，因地制宜建設(shè)地下綜合管廊。強化第五代移動通信網(wǎng)絡(luò)（5G）、千兆光網(wǎng)覆蓋，優(yōu)化算力設(shè)施建設(shè)布局，推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。優(yōu)化城市水資源配置和供水保障管理體系。健全現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，提升城際、城內(nèi)通勤效率，完善交通樞紐換乘換裝設(shè)施布局，加強停車位、充電樁等便民設(shè)施建設(shè)。

（十）提升公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡水平。健全精準(zhǔn)高效的就業(yè)公共服務(wù)體系。完善靈活就業(yè)人員、農(nóng)村進城務(wù)工人員、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度。加快適老化、適兒化、無障礙設(shè)施建設(shè)改造。擴大普惠養(yǎng)老服務(wù)供給，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。健全普惠育幼服務(wù)體系，大力發(fā)展托幼一體服務(wù)。優(yōu)化教育資源配置，實施基礎(chǔ)教育擴優(yōu)提質(zhì)行動計劃，推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。大力實施醫(yī)療衛(wèi)生強基工程，建設(shè)緊密型醫(yī)聯(lián)體，促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴容下沉和區(qū)域均衡布局。因地制宜發(fā)展保障性住房。穩(wěn)步推進靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度。加強社會保障和分層分類社會救助，兜牢民生底線。

五、推動城市發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型

（十一）推進生產(chǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳。實施工業(yè)能效、水效提升行動，推廣綠色低碳先進工藝技術(shù)裝備。加強高耗能高排放項目管控，推動落后產(chǎn)能有序退出。建立重點產(chǎn)品碳足跡標(biāo)識認證制度。建立工業(yè)園區(qū)集中供能體系，推動廢水、余熱、固廢協(xié)同處置全覆蓋。大力發(fā)展綠色建筑，加快新型建材研發(fā)應(yīng)用，推動超低能耗建筑、低碳建筑規(guī)?；l(fā)展，加大既有建筑節(jié)能改造力度。

（十二）踐行綠色低碳生活方式。深入實施國家節(jié)水行動，全面推進節(jié)水型城市建設(shè)。推進北方地區(qū)冬季清潔取暖。推廣節(jié)能低碳生活用品，減少一次性消費品和包裝用材消耗。持續(xù)推進“光盤行動”。深入推進城市生活垃圾分類，推動分類網(wǎng)點與再生資源回收網(wǎng)點銜接融合。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，倡導(dǎo)綠色低碳出行。

（十三）加強城市生態(tài)環(huán)境治理。強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施。深入實施城市生態(tài)修復(fù)工程。健全城市公園和綠道網(wǎng)絡(luò)體系，建設(shè)口袋公園，推進綠地開放共享。推動重點城市及周邊區(qū)域大氣污染物協(xié)同減排，持續(xù)改善空氣質(zhì)量。加強城市噪聲污染、餐飲油煙治理。加強抗生素、微塑料等新污染物治理。推進建筑垃圾資源化利用和處置。推動城市生活污水管網(wǎng)全覆蓋，鞏固城市黑臭水體治理成效，建設(shè)幸福河湖、美麗河湖。

六、增強城市安全韌性

（十四）加強房屋和市政基礎(chǔ)設(shè)施安全管理。建立房屋安全體檢、房屋安全管理資金、房屋質(zhì)量安全保險等房屋全生命周期安全管理制度。嚴(yán)格限制超高層建筑，增強高空消防能力。實施城鎮(zhèn)預(yù)制板房屋治理改造行動和地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程。加強群租房整治。加快城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)。推動重要設(shè)施、能源、水源等分布式布局，完善抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，提高安全保障能力。

（十五）強化重點行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)管理。嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅持黨政同責(zé)，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。以危險化學(xué)品、特種設(shè)備、建筑施工、城鎮(zhèn)燃氣、道路交通以及消防安全等為重點，分級、智能、精準(zhǔn)管控重大風(fēng)險源，常態(tài)化推進安全生產(chǎn)隱患排查整治和從業(yè)人員安全培訓(xùn)。建立企業(yè)安全生產(chǎn)信用評價制度，注重評價結(jié)果運用。

（十六）提高城市公共衛(wèi)生防控救治水平。推進國家區(qū)域公共衛(wèi)生中心建設(shè)。加強國家重大傳染病防治基地、國家緊急醫(yī)學(xué)救援基地和傳染病定點醫(yī)院防治能力建設(shè)，構(gòu)建分級分層分流救治體系。加強應(yīng)急醫(yī)療物資儲備。推進多部門、跨城市協(xié)同，強化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理和聯(lián)防聯(lián)控。健全精神衛(wèi)生服務(wù)體系。

（十七）增強城市綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。構(gòu)建城市安全風(fēng)險譜系，健全常態(tài)化風(fēng)險隱患監(jiān)測預(yù)警、排查整治機制。優(yōu)化城市防災(zāi)減災(zāi)空間格局，增加生態(tài)屏障、隔離疏散通道，預(yù)留防災(zāi)救災(zāi)彈性空間。健全洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)機制，提升城市排水防澇能力。統(tǒng)籌利用地上地下空間，加強“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建總量充足、布局合理的應(yīng)急避難場所體系?？茖W(xué)制定巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。加強應(yīng)急指揮、處置和救援體系建設(shè)，推進應(yīng)急搶險救災(zāi)裝備及物資前置儲備。

七、促進城市文化繁榮發(fā)展

（十八）推動城市歷史文化保護利用傳承。加強對城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀保護，完善城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系。健全城市文化遺產(chǎn)普查調(diào)查制度，開展老城及其歷史街區(qū)專項調(diào)查。建立以居民為主體的保護實施機制。推動歷史文化名城、街區(qū)整體保護，活化利用不可移動文物、歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)，依托歷史文化街區(qū)和歷史地段，結(jié)合實際開展文化展示、特色商業(yè)、休閑體驗等。加強文物資源保護管理利用和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護利用傳承。

（十九）塑造城市特色風(fēng)貌。植根中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，建設(shè)崇德向善的文明城市，彰顯中國氣質(zhì)、中國風(fēng)范。強化城市規(guī)劃的管控和引導(dǎo)作用，推動實現(xiàn)功能復(fù)合、密度適中、高低錯落、藍綠交織。完善城市風(fēng)貌管理制度，提升審美品位。落實“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀”建筑方針，加強建筑設(shè)計管理，推動城市建筑更好體現(xiàn)中華美學(xué)和時代風(fēng)尚。不得大規(guī)模遷移砍伐樹木、濫建文化地標(biāo)、隨意更改老地名。

（二十）豐富城市精神文化生活。大力弘揚社會主義核心價值觀，推動形成與現(xiàn)代化人民城市相適應(yīng)的思想觀念、文明風(fēng)尚、行為規(guī)范，提高市民文明素質(zhì)，塑造彰顯文化底蘊和獨特氣質(zhì)的城市精神。創(chuàng)新拓展新型公共文化空間，根據(jù)實際需要完善城市文化設(shè)施。優(yōu)化城市文化產(chǎn)品供給，創(chuàng)新動漫、影視、數(shù)字藝術(shù)、創(chuàng)意設(shè)計等業(yè)態(tài)，推動文化與旅游、科技、體育等融合發(fā)展。

八、提升城市治理能力水平

（二十一）完善城市治理工作體系。發(fā)揮好“一委一辦一平臺”作用，建立健全城市黨委或政府主要負責(zé)同志牽頭的城市管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。健全城市管理與市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理等領(lǐng)域權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效的綜合行政執(zhí)法體制，科學(xué)確定執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，保障必要工作條件。調(diào)動人民群眾參與城市治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，探索社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)協(xié)調(diào)運行新模式。完善居民、企業(yè)、群團組織、社會組織參與城市治理制度機制，充分發(fā)揮志愿服務(wù)作用，拓寬新就業(yè)群體參與渠道。

（二十二）推動城市治理智慧化精細化。推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。打造集約統(tǒng)一、數(shù)據(jù)融合、高效協(xié)同的城市數(shù)字底座，完善城市信息模型（CIM）平臺。深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)和多場景應(yīng)用，推動政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、公共服務(wù)“一網(wǎng)通享”。加強城市建設(shè)檔案管理和數(shù)字化建設(shè)。完善網(wǎng)格化治理機制，推進城市小微公共空間改造，整治提升背街小巷、房前屋后環(huán)境。

（二十三）加強城市社會治理。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善黨建引領(lǐng)基層治理協(xié)調(diào)機制，推動構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。用好市民服務(wù)熱線，完善群眾訴求響應(yīng)辦理機制。推動城市管理進社區(qū)。加強超大社區(qū)等特殊區(qū)域治理。強化社會治安整體防控，發(fā)展壯大群防群治力量。加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。發(fā)揮好村（居）法律顧問隊伍作用。健全社會安全穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，提高風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測預(yù)警能力。健全社會心理服務(wù)體系和危機干預(yù)機制，嚴(yán)密防范個人極端事件。

九、加強組織實施

堅持和加強黨中央對城市工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、城市抓落實的工作格局。樹立和踐行正確政績觀，建立健全科學(xué)的城市發(fā)展評價體系，提高領(lǐng)導(dǎo)干部城市工作能力。健全城市規(guī)劃、建設(shè)、治理等領(lǐng)域法律法規(guī)和政策制度，增強政策協(xié)同性。堅持實事求是、求真務(wù)實，堅決反對形式主義、官僚主義，嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)違法行為。加強城市工作干部隊伍素質(zhì)和能力建設(shè)，培養(yǎng)城市規(guī)劃、建設(shè)、治理等各類專業(yè)人才，打造城市領(lǐng)域高端智庫。各地區(qū)各有關(guān)部門要加強組織實施，強化協(xié)同配合，結(jié)合實際抓好本意見貫徹落實。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門加強協(xié)調(diào)指導(dǎo)。重大事項及時按程序向黨中央、國務(wù)院請示報告。

參考資源：新華網(wǎng)